Art. 97 Cost: buon andamento, imparzialità e discrezionalità amministrativa

L'applicazione dell'art. 97 della Costituzione, che sancisce i principi di buon andamento e imparzialità della Pubblica Amministrazione, trova nella giurisprudenza di legittimità e amministrativa una declinazione che lega strettamente questi precetti costituzionali alla disciplina del procedimento amministrativo, con particolare riguardo alla discrezionalità e all'obbligo di motivazione.

1. Inquadramento normativo e principi generali

L'attività amministrativa deve essere retta da criteri di economicità, efficacia, imparzialità, pubblicità e trasparenza 1Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi.art. 1 L. 241/1990… I rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai principi della collaborazione e della buona fede)). Il principio di imparzialità impone alla P.A. di operare una valutazione equanime degli interessi in gioco, mentre il buon andamento esige che l'azione pubblica sia orientata al raggiungimento dell'interesse pubblico con il minor sacrificio possibile per i privati 1Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi.art. 1 L. 241/1990… I rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai principi della collaborazione e della buona fede)).

I rapporti tra cittadino e P.A. sono oggi informati ai principi di collaborazione e buona fede 1Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi.art. 1 L. 241/1990… I rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai principi della collaborazione e della buona fede)), che costituiscono un'evoluzione del dettato costituzionale verso una gestione più partecipata e meno autoritativa del potere.

2. La discrezionalità amministrativa e l'obbligo di motivazione

La discrezionalità rappresenta lo spazio di scelta che la legge affida all'Amministrazione per il perseguimento dell'interesse pubblico. Tale potere non è però assoluto, trovando nel dovere di motivazione il suo principale limite e strumento di controllo.

• Obbligo di motivazione (art. 3 L. 241/1990): Ogni provvedimento amministrativo deve indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione, in relazione alle risultanze dell'istruttoria 2Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi.art. 3 L. 241/1990… La motivazione deve indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell'amministrazione, in relazione alle risultanze dell'istruttoria. 2. La motivazione non e' richiesta per gli atti normativi e per quelli a contenuto generale. …. La motivazione è lo strumento che permette di verificare se il principio di imparzialità sia stato rispettato e se la scelta discrezionale sia logica e coerente.
• Limiti alla sindacabilità: Sebbene il merito delle scelte discrezionali sia insindacabile dal giudice amministrativo (salvo casi eccezionali), quest'ultimo può censurare l'eccesso di potere 3Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi.art. 21-octies L. 241/1990… avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. ((La disposizione di cui al secondo periodo non si applica al provvedimento adottato in violazione dell'articolo 10-bis.)) 4Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo amministrativo. (10G0127)art. 7 D.Lgs. 104/2010… PROCESSO AMMINISTRATIVO DI PRIMO GRADO Titolo I - Disposizioni generali Capo I - Ricorso Sezione I - Ricorso e costituzione delle parti Sezione II - Abbreviazione, proroga e sospensione dei termini Titolo II - Procedimento …, che si manifesta quando la scelta appare illogica, contraddittoria o basata su un travisamento dei fatti, violando così il principio di buon andamento.

3. Orientamenti recenti della giurisprudenza di legittimità

La Corte di Cassazione è intervenuta ripetutamente per definire i confini dell'art. 97 Cost. in ambiti specifici, come il pubblico impiego e la responsabilità dei funzionari:

• Accesso al pubblico impiego e concorso: La giurisprudenza ha ribadito che il principio del pubblico concorso (derivazione diretta dell'art. 97 Cost.) è un cardine dell'ordine pubblico. Ad esempio, è stata eccepita la contrarietà all'ordine pubblico di sentenze straniere che convertivano contratti a termine in contratti a tempo indeterminato senza il previo superamento di un concorso 5Cass. civ. sez. I, Ordinanza n. 18116/2025 6Cass. civ. sez. I, Ordinanza n. 18116/2025.
• Spoils System e incarichi dirigenziali: La Cassazione ha chiarito che meccanismi di decadenza automatica (spoils system) o di revocabilità ad nutum per cariche dirigenziali sono incompatibili con l'art. 97 Cost., qualora non siano correlati a valutazioni concernenti i risultati conseguiti o a vicende proprie del rapporto 7Cass. civ. sez. L, Ordinanza n. 01895/2024 8Cass. civ. sez. L, Ordinanza n. 01895/2024. La natura fiduciaria di un incarico (come quello di Direttore Sanitario) non giustifica una risoluzione anticipata priva di giusta causa 8Cass. civ. sez. L, Ordinanza n. 01895/2024.
• Scelte organizzative e incarichi: Il conferimento di incarichi dirigenziali a soggetti esterni o non appartenenti al ruolo è considerato un atto eminentemente discrezionale, non censurabile se adottato per ragioni di contenimento costi o efficienza organizzativa, purché adeguatamente motivato 9Cass. civ. sez. L, Ordinanza n. 22056/2022 10Cass. civ. sez. L, Ordinanza n. 22056/2022.
• Profili penali (Abuso d'ufficio): In ambito penale, le Sezioni Unite hanno analizzato come la violazione dei principi di cui all'art. 97 Cost. (imparzialità e buon andamento) debba tradursi nella violazione di "regole di condotta espressamente previste dalla legge" per configurare il reato di abuso d'ufficio, escludendo la punibilità di condotte che rientrano nel mero esercizio di poteri discrezionali non vincolati da norme specifiche 11Cass. pen. sez. VI, Sentenza n. 13136/2022 12Cass. pen. sez. VI, Sentenza n. 13136/2022.

4. Conclusioni operative

Dall'analisi sistematica emerge che l'art. 97 Cost. non è una norma meramente programmatica, ma un precetto operativo che:

1. Impone l'annullabilità dei provvedimenti viziati da eccesso di potere 3Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi.art. 21-octies L. 241/1990… avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. ((La disposizione di cui al secondo periodo non si applica al provvedimento adottato in violazione dell'articolo 10-bis.));
2. Rende obbligatoria una motivazione analitica che dia conto dell'istruttoria 2Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi.art. 3 L. 241/1990… La motivazione deve indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell'amministrazione, in relazione alle risultanze dell'istruttoria. 2. La motivazione non e' richiesta per gli atti normativi e per quelli a contenuto generale. …;
3. Preclude l'uso di meccanismi di decadenza automatica dagli incarichi pubblici non legati al merito 7Cass. civ. sez. L, Ordinanza n. 01895/2024;
4. Preserva il concorso pubblico come unico strumento legittimo di accesso al pubblico impiego 5Cass. civ. sez. I, Ordinanza n. 18116/2025.

Qualora un provvedimento risulti adottato in violazione di legge, per incompetenza o eccesso di potere, esso può essere impugnato innanzi al giudice amministrativo ai sensi dell'art. 21-octies della L. 241/1990 3Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi.art. 21-octies L. 241/1990… avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. ((La disposizione di cui al secondo periodo non si applica al provvedimento adottato in violazione dell'articolo 10-bis.)).